多次签证互惠政策下，是中国护照的“升级”还是升值有限

近日，中国官方宣布和加拿大达成一致，将互发有效期最长十年的多次入境签证。不少网民认为这是中国护照的“升级”。其实，美国加拿大早就主动提出对中国游客降低签证门槛，中国护照“升值”幅度很有限。

加拿大自2014年2月6日起就单方面宣布给中国公民签发有效期最长为10年、每次停留时间不超过6个月的多次入境签证，还将签证费从150加元降低到了100加元。值得一提的是，这是加拿大主动单方面延长签证有效期的，当时并不存在中加两国的双边协议，加拿大公民前往中国仍需要按照中国政府要求。加拿大华裔人士就曾指出：“是否给加拿大人同等的签证待遇，加拿大方面没有任何障碍，决定权完全在中国方面。”

但在2015年3月8日中加达成“一致”之前，中国政府却没有给予包括众多华裔在内的加拿大公民以同等的签证待遇，以至于加拿大外长曾表示“(加拿大)政府期待中国尽快为加拿大公民提供10年签证”。另外，即使在中方宣布调整签证政策后，加拿大公民前往中国签证的停留期也没有加拿大对中国公民的慷慨：中国公民前往加拿大的签证最长停留期统一为6个月(约180天)，加拿大公民前往中国停留期最长的探亲签证(Q2)也只有120天，旅游(L)签证更是只有60天。

通常来说，“互惠性原则”是指两国在签证政策方面的条件对等，即两国同种类签证在有效时长、签证费用等方面与对方国家保持一致。世界多数国家的签证政策通常都遵循这一国际惯例制定。美国国务院的行政性规定《外交事务手册》(9 FAM 41.112)中规定，“在指定外国公民非移民签证有效期时长期限时，国务卿必须按照互惠性原则，以对方国家对美国籍人士的签证政策确定时长。”

根据2005年美国联邦审计署(GAO)提交给国会的报告(GAO-05-198, 19页)，美国国务院早在2004年就已经和中国政府协商提议延长中国公民非移民签证有效期，以促使中国政府给美国旅行者前往中国提供更长的签证有效期，但当时中国政府并未完全同意美国国务院的提议。2011年，时任美国驻华大使的骆家辉也曾对媒体表示，美国提议将签证最长有效期从当时的1年增加到5年：“无论是商务、旅游、还是学习目的，美国政府愿意承诺通过为中国的国民签发5年的签证来改善签证发放及简化加速签证流程，(希望)中国政府对美国也能采取同样的措施，我们正在等待中国政府做出这么一个决定。”

需要指出的是，签证申请审核是目的地政府的行政程序。不少对于中国游客热门的目的地国对中国游客优化签证申请程序，是对本国政府行政程序的优化。以英国为例，其内政部(Home Office)于2014年推出的针对中国游客的的一系列签证程序优化措施，包括允许旅游社办理欧盟申根签证时使用同一表格同时申请英国入境签证、24小时特快签证服务等，主要是出于因为英国国内旅游业和商业从业者的压力，公开报道并没有中英两国政府就这些措施达成双边签证协议的消息。法国、意大利、荷兰等国政府缩短签证申请审查时间，基本上也都是政府行政效率上的改进而已。

中国媒体常引用“近90个国家缔结互免签证协定”证明中国护照“咸鱼翻身”。其实，根据中国外交部网站的《中国与外国互免签证协定一览表》，这93个和中国存在互免签证协议的国家中有85个只对持有外交护照和公务护照的中国公民免签，只有格鲁吉亚、阿塞拜疆等8个国家允许团体旅游免签，大多数跟普通旅游者尤其是自由行旅游者基本没有多大关系。用这个数据来说明中国护照含金量提高显然毫无道理。

世界移民和地产咨询业的著名律师事务所Henley & Parnters每年会从国际航空运输协会(IATA)的数据库获取数据，对各国的签证监管政策和实际国际旅行数据进行分析，并发布“亨利签证限制指数”(Henley Visa Restriction Index)及排名。“亨利签证限制指数”被普遍认为是衡量各国普通公民国际旅行便利程度的权威指数。和中国媒体大肆宣扬的“中国护照大幅增值”不同，根据该指数，中国护照增值相当有限：中国护照在2010年被评为38分，仅在100个国家中列第88位;而在2014年被评为45分，和约旦以及太平洋岛国科莫多(Comoros)共享了第83名。

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